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ERIC Identifier: ED469303
Publication Date: 1999-08-00
Author: Hadderman, Margaret
Source: ERIC Clearinghouse on Educational Management Eugene OR.

Igualdad y suficiencia en las finanzas de la educacion (Equity and Adequacy in Educational Finance). ERIC Digest.

Desde el establecimiento de los sistemas educacionales en el siglo XIX, la mayoria de los Estados han experimetado problemas al tratar de igualar los fondos educacionales de colegio en colegio y de distrito en distrito. La amplia dependencia sobre los impuestos de propiedad territorial ha "significado que los estudiantes que viven en un distrito escolar donde la propiedad residencial o comercial es de un alto costo, continuan beneficiandose de mayores recursos disponibles para financiar su educacion" que los alumnos que viven en distritos mas pobres (Rebell 1998).

CUAL ES EL ALCANCE DE LA DISPARIDAD FINANCIERA?

Los esfuerzos del siglo XX para contrarrestar las desigualdades por medio de medidas de impuestos y equidad (planes de fundacion, coberturas legislativas y esquemas de redistribucion) han sido solo parcialmente exitosos, beneficiando a los contribuyentes mas que a los estudiantes. Durante los anos sesenta, "los distritos de mayores ingresos normalmente gastaron el doble que los distritos mas pobres, y algunas veces cuatro o cinco veces mas" (Miller 1999). Aun mas, las comunidades mas ricas pueden gastar mas por alumno, mientras ellas cobran tasas impositivas menores a si mismas.

Hoy dia, luego de casi tres decadas de litigio (comenzando con la famosa decision "Serrano" en 1971 en California), las diferencias financieras permanecen altas tanto entre los distritos como en los Estados. En Nueva Jersey, los gastos en 1995-96 por alumno, fluctuaban entre $5.900 y $11.950 La diferencia para el mismo ano en Illinois ($3.000 a $15.000) fue aun mas dispar (Conferencia Nacional de Legislatura Estatal, 1996) (National Conference of State Legislature 1996). En 1998-99, el gasto por alumno vario desde los $10.140 en Nueva Jersey a los $3.632 en Utah (Centro Nacional para las Estadisticas Educacionales, 1999-National Center for Education Statistics 1999).

HAY ALGUNA ESPERANZA DE REMEDIAR LOS PROBLEMAS DE EQUIDAD FISCAL?

Los noventa han presenciado algunas mejoras prometedoras construidas a traves de varias decadas de iniciativas educacionales y del hito marcado por el caso de la Corte Suprema de Kentucky.

La primera involucra un cambio en la politica de una equidad horizontal (distribucion igual de recursos en un sentido absoluto) a una equidad vertical (distribucion de los ingresos en busca de equidad, mientras se consideran diferencias entre los distintos tipos de distritos) y una igualdad de oportunidad/neutralidad fiscal (eliminacion de diferencias injustas entre los gastos) (Arnold 1998). Estas dos ultimas conceptualizaciones de equidad estan expresadas en la primera y segunda 'ola' de la legislacion de equidad fiscal (1971-73 y 1973-89), que consideraron la interpretacion de clausulas de proteccion igualitaria en las Constituciones estatales (Rebell).

En la segunda esta ocurriendo un movimiento enfocado en la equidad a nivel del colegio - y de estudiantes- en vez de una equidad a nivel del distrito; gracias a una descentralizacion administrativa y a reformas basadas en la administracion de los colegios. El exito de este movimiento se articula sobre drasticas mejoras en la recoleccion de datos a nivel de los colegios y en la vigilancia fiscal en todos los niveles.

Sin embargo, el desarrollo mas prometedor es el cambio del concepto de equidad a suficiencia educacional, lo cual significa la consecucion de suficientes niveles de fondos, en terminos absolutos, para producir la posibilidad que los alumnos puedan alcanzar niveles especificos y aceptables. La suficiencia ha jugado un rol esencial en los alegatos de los tribunales que han fallado en la constitucionalidad de los sistemas de finanzas estatales en los colegios, comenzando con Kentucky en 1989. En vez de enfocarse solamente en los ingresos monetarios, los tribunales y quienes definen las politicas estan subrayando la importancia de la consecusion de altos resultados minimos como objetivo basico en las finanzas de los colegios (Clune 1994). Repentinamente, la reparticion igualitaria de demasiado poco se esta volviendo inaceptable en muchos Estados.

De acuerdo a Allan Odden (1999), el cambio hacia la suficiencia educacional requiere del desarrollo de un nuevo sistema financiero vinculado a las estrategias para mejorar el rendimiento de tanto los alumnos promedio como de los que presentan problemas. El movimiento de suficiencia ofrece a los educadores y responsables de desarrollar las politicas una oportunidad sin precedentes para unir las preocupaciones sobre igualdad con los esfuerzos actuales de mejoramiento de los colegios, insistiendo en la calidad, responsabilidad y mayores estandares academicos.

LOS TRIBUNALES HAN HECHO VERDADEROS PROGRESOS?

Aunque algunos expertos consideran que el resultado total de los litigios sobre finanzas escolares ha sido mediocre, otros ven una tendencia mas positiva durante los noventa. De acuerdo con Rebell, "Desde 1989, los demandantes han ganado 15 de 22 fallos de los tribunales". Terry Whitney predice un numero interminable de litigios, haciendo notar que Delaware, Hawaii, Iowa, Mississippi y Nevada son los unicos Estados que no han sido demandados.

Algunos casos dignos de atencion sugieren que se ha hecho progreso. En Kentucky, Massachusetts, Tennessee y New Hampshire, "los litigios acerca de las finanzas de los colegios insinuan una revision global de la manera en que el Estado provee educacion publica a sus ciudadanos" (De Mitchell 1999).

Antiguas demandas por suficiencia han sido resueltas a favor de los demandantes en New Jersey, Texas y Louisiana. La ley de Igualdad de oportunidades de Vermont de 1997 (Ley 60) transformara el sistema estatal de impuestos total por medio de las contribuciones de todo el Estado (Whitney, 1998). En julio de 1998, la Corte Suprema de Arizona sostuvo el ultimo plan financiero para las instalaciones de los colegios realizado por los legisladores, terminando con un juicio de siete anos (Schnaiberg 1998).

A pesar de las complejidades politicas y economicas, las demandas han sido efectivas en muchos Estados (Reed 1998, Ward 1998). Reed hace notar que cinco Estados con litigantes ganadores han logrado en promedio un incremento de ganancias del 29%; tres en donde los demandantes han perdido experimentaron un 9,2% de detrimento en los ingresos.

CUALES SON ALGUNOS DE LOS DESAFIOS MAS RECURRENTES EN LA EQUIDAD/SUFICIENCIA FISCAL?

Un topico importante es si la educacion es un derecho fundamental. Debido a que las constituciones estatales varian enormemente, no todos los tribunales veran la educacion como un derecho fundamental (Ward). Un precedente federal fue establecido por el fallo "Rodriguez" de 1973, en el cual "la Corte Suprema de Estados Unidos senalo que la educacion no era un derecho fundamental de acuerdo con la Constitucion norteamericana" (Ward).

Otro grupo de problemas se presenta constantemente en las formulas de financiacion de ayuda estatal. De acuerdo con la vision de dos expertos, esas formulas estan "estructuralmente fisuradas" a menos que incluyan ciertos elementos: un sistema equitativo de contabilidad de costos centrado en los estudiantes; incentivos de eficiencia y de rendimiento; disposicion de mantencion para las instalaciones; una fuerte disposicion por responsabilidad y un esfuerzo impositivo de la comunidad. (Solomon and Fox, 1998).

Determinar la combinacion correcta de los ingresos impositivos es tambien un desafio. Una mezcla de fondos especificos, ayuda estatal mas alta y ajuste en los impuestos puede ser necesario en la mayoria de los Estados para reducir las disparidades. La factorizacion de los ingresos (recoleccion de fondos) y las diferencias de costo para grupos de ninos con necesidades especiales se suma a las complejidades (Arnold).

Ineficiencias de los distritos en la asignacion de fondos adicionales, y la mantencion de los mismos patrones de gasto, independiente de los dineros asignados, son dos obstaculos interrelacionados para alcanzar el apoyo publico por parte de contribuyentes escepticos (Solomon y Fox).

El deterioro de las instalaciones de los colegios es un problema que genera presion. Arizona, Nuevo Mexico y Colorado ganaron casos basados en la inadecuacion de fondos para instalaciones (Whitney).

Las diferencias Estatales (densidad poblacional, estabilidad, pobreza, composicion de las minorias y otros factores demograficos) tambien afectan las consideraciones en la equidad y hacen dificiles las comparaciones interestatales (Hodgkinson, 1999).

Finalmente, las disposiciones por montos "suficientes", dadas por el poder legislativo para una educacion 'decente' puede ser basada mayormente en politicas y fondos disponibles, que en lo requerido para alcanzar el logro en los mas studiantiles previamente definidos. (Picus, 1999). Recientes excedentes de presupuestos en muchos Estados podrian mitigar este problema. Sin embargo, los mandatos de las cortes no son sustituto de la voluntad politica. La definicion y el logro de la adecuacion educacional para todos los estudiantes sigue siendo un objetivo esquivo para los Estados.

QUE POLITICAS Y PRACTICAS FINANCIERAS FAVORECEN LA EQUIDAD Y LA SUFICIENCIA?

Quienes desarrollan las politicas a nivel de distrito y del Estado pueden confiar en varias estrategias en la busqueda de una mayor equidad en las finanzas de los colegios. Augenblick y asociados (1997) citan el informe de la oficina general de contabilidad de Estados Unidos (U.S. General Accounting Office) que concluye: "el factor mas importante que contribuye a la equidad de cada distrito" fue la falta de interes de los distritos por incrementar sus propios impuestos en un monto superior al "doble de la tasa de los distritos mas ricos". Las politicas estatales tambien importan. Mientras mayor sea la contribucion estatal para los fondos K-12, mayor equidad habra entre los distritos. Dirigir los fondos estatales en los distritos mas pobres tambien incrementa la equidad. Augenblick y asociados identifican cuatro opciones para convertir la suficiencia en una formula de financiamiento: gasto historico (basada en el gasto del distrito en el ano anterior), diseno especializado (basado en necesidades y precios anticipados para un distrito modelo), econometria (basado en la relacion gastos/rendimiento estudiantil) y en las tentativas de colegios exitosos. Se considera que el ultimo metodo puede ser preferible, ya que se basa en el examen de gastos reales en varios distritos demograficamente 'tipicos' que son altamente exitosos.

Para Clune, la implementacion de una verdadera suficiencia requerira que cada distrito adopte un grupo de altos objetivos minimos, identificar los recursos necesarios para alcanzarlos y disenar un plan de inversiones de largo alcance para el despliegue de recursos y el desarrollo de programas de instruccion. El valor determinado seria de $5.000 por cada alumno desaventajado o $25 mil millones de dolares en todo el pais.

Odden no quiere nada menos que una nueva estructura que relacione las finanzas escolares con metas del sistema politico que se basen en el rendimiento. Habrian cinco elementos: un nivel basico de gastos, considerado "suficiente" para un alumno promedio; $1.000 extra por cada alumno de una familia con ingresos bajos; un 130% extra por cada alumno descapacitado; un (indeterminado) monto extra por cada estudiante que tiene el ingles como segundo idioma y un ajuste de precios que asegure una capacidad de gastos comparable.

Un informe de la Conferencia nacional de legislaturas estatales (National Conference of State Legislatures) identifica tres elementos basicos de un sistema adecuado de finanzas escolares: la articulacion de objetivos educacionales para los estudiantes; la identificacion y el reconocimiento de la capacidad educacional necesaria para alcanzar esos objetivos y el apoyo de esa capacidad con suficientes fondos.

REFERENCIAS

Arnold, Michael L. "3 Kinds of Equity." "The American School Board Journal" 185, 5 (May 1998): 34-36. EJ 567 329.

Augenblick, John G.; John L. Myers; and Amy Berk Anderson. "Equity and Adequacy in School Funding." The Future of Children: Financing Schools 7, 3 (Winter 1997) 63-78. EJ 559 096.

Clune, William H. "The Shift From Equity to Adequacy in School Finance." Educational Policy 8, 4 (1994): 376-94. EJ 494 723.

DeMitchell, Todd A. "School Finance Reform: The Carousel Reform." School Business Affairs 65, 1 (January 1999): 63-78.

Hodgkinson, Harold. "State Differences: the Key to Demographics." School Business Affairs 65, 5 (May 1999): 32-36.

Miller, Matthew. "A Bold Experiment to Fix City Schools." The Atlantic Monthly 284, 1 (July 1999): 15-16, 18, 26-28, 30-31.

National Center for Education Statistics. "Early Estimates: Public Elementary and Secondary Education: School Year 1998-99." 13 pages. Online here.

National Conference of State Legislatures (The Education Partners Project). Educational Adequacy: Building an Adequate School Finance System. Denver: Author, July 1998. 60 pages. ED 424 660.

Odden, Allan. "Improving State School Finance Systems: New Realities Create Need to Re-Engineer School Finance Structures." CPRE Occasional Paper. Philadelphia: University of Pennsylvania, 1999. 43 pages.

Picus, Lawrence O. "Defining Adequacy: Implications for School Business Officials." School Business Affairs 65, 1 (January 1999): 27-31.

Rebell, Michael A. "Fiscal Equity Litigation and the Democratic Imperative." Journal of Education Finance 24, 1 (Summer 1998) 25-30. EJ 568 582.

Reed, Douglas S. "Twenty-five Years After 'Rodriguez': School Finance Litigation and the Impact of the New Judicial Federalism." Law & Society Review 32, 1 (1998): 175-220.

Schnaiberg, Lynn. "Arizona High Court Plan to End Facilities Lawsuit." Education Week 17, 43 (August 5, 1998): 21, 28.

Solomon, Lewis; and Michael Fox. "Fatally Flawed Funding Formulas and Seven Guidelines to Use in Fixing Them." Education Week (June 17, 1998): 60, 48-49.

U.S. General Accounting Office. School Finance: State Efforts to Reduce Funding Gaps Between Poor and Wealthy Districts. GAO/HEHS-97-31. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1997. 321 pages. ED 406 738.

Ward, James Gordon. "Conflict and Consensus in the Historical Process: The Intellectual Foundations of the School Finance Movement." Journal of Education Finance 24, 1 (Summer 1998): 1-22. EJ 568 581.

Whitney, Terry N. "State School Finance Litigation: A Summary and Analysis." "NCSL Legislative Report" 23 18 (October 1998): 1-14. ED 427 394.



 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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